課題研究 | 健全完善機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制研究

黨的十九大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨的建設(shè)作出一系列重要部署，出臺(tái)了一系列機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，形成了一系列機(jī)關(guān)黨建工作的制度性成果。這些規(guī)章制度不斷釋放效能，為加強(qiáng)和改進(jìn)機(jī)關(guān)黨的建設(shè)，全面提高機(jī)關(guān)黨的建設(shè)質(zhì)量，充分發(fā)揮機(jī)關(guān)基層黨組織的作用，推動(dòng)機(jī)關(guān)治理和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，提供了堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保障，也大力促進(jìn)了機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制更加系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效。

一、黨的十九大以來(lái)機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制的發(fā)展與完善

2017年，黨的十九大修訂的黨章把黨組對(duì)機(jī)關(guān)黨組織的指導(dǎo)關(guān)系修改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從頂層設(shè)計(jì)上強(qiáng)化了機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制；2018年，黨中央作出新一輪機(jī)構(gòu)改革重大部署，中央直屬機(jī)關(guān)工委和中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委進(jìn)一步優(yōu)化整合職能，組建中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工委，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的工作，各省市地縣結(jié)合實(shí)際同步改革和調(diào)整了機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)組織體系；2019年，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)的意見(jiàn)》，并在歷史上第一次由黨中央召開(kāi)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會(huì)議，習(xí)近平總書記出席會(huì)議并發(fā)表重要講話，同年底，黨中央重新修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》，對(duì)新時(shí)代機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制作出了重大調(diào)整，機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制構(gòu)架日臻完善并趨于定型（形成過(guò)程及制度構(gòu)架見(jiàn)圖表），開(kāi)啟了機(jī)關(guān)黨建工作的新局面。

二、當(dāng)前落實(shí)機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制面臨的主要問(wèn)題

進(jìn)入新時(shí)代，盡管機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)日漸成熟，但在落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制的制度構(gòu)架及制度實(shí)踐中依然存在一些需要改進(jìn)和解決的問(wèn)題。

（一）機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制、執(zhí)行主體責(zé)任尚需明確。機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制能否有效發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于是否形成各執(zhí)行主體有效發(fā)揮作用的工作機(jī)制。在具體領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)關(guān)黨建工作實(shí)踐中，機(jī)關(guān)工委、黨組（黨委）和機(jī)關(guān)黨委各執(zhí)行主體在推動(dòng)責(zé)任落實(shí)上還有一些尚需明確的問(wèn)題。從機(jī)關(guān)工委角度來(lái)看，作為黨委派出機(jī)構(gòu)，以往是單一領(lǐng)導(dǎo)所屬機(jī)關(guān)黨的工作，其主要職責(zé)側(cè)重于指導(dǎo)機(jī)關(guān)開(kāi)展黨的各方面建設(shè)，指導(dǎo)督促機(jī)關(guān)各級(jí)黨組織深化理論武裝、夯實(shí)基層基礎(chǔ)、推進(jìn)正風(fēng)肅紀(jì)。《條例》修訂以后，賦予機(jī)關(guān)工委“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所屬機(jī)關(guān)黨的工作，指導(dǎo)督促各單位黨組（黨委）落實(shí)機(jī)關(guān)黨建主體責(zé)任”職責(zé)，即工委和各單位黨組（黨委）既同時(shí)接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，又同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)所屬的機(jī)關(guān)黨組織。由于一些地方對(duì)機(jī)關(guān)工委的此項(xiàng)職責(zé)未能及時(shí)在職能編制、黨建領(lǐng)導(dǎo)體系中進(jìn)行明確，因此工委在實(shí)際工作中，對(duì)于如何嚴(yán)格、有效地履行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所屬機(jī)關(guān)黨的工作”和“指導(dǎo)督促黨組（黨委）落實(shí)機(jī)關(guān)黨建主體責(zé)任”的雙重職責(zé)，還存在底氣不足、手段不硬、辦法不多等問(wèn)題。從黨組（黨委）角度來(lái)看，所承擔(dān)職責(zé)從“指導(dǎo)機(jī)關(guān)基層黨組織工作”變?yōu)椤熬唧w領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)關(guān)黨建工作”，并履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，但長(zhǎng)久以來(lái)抓機(jī)關(guān)黨建工作只是“配角”的慣性意識(shí)還難以改變，實(shí)現(xiàn)從“指導(dǎo)”到“領(lǐng)導(dǎo)”的角色轉(zhuǎn)換仍需要一個(gè)過(guò)程，有待機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制的不斷發(fā)展完善來(lái)加以解決。從機(jī)關(guān)黨委角度來(lái)看，接受機(jī)關(guān)工委和黨組（黨委）的雙重領(lǐng)導(dǎo)，理論上這種雙重領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是各有側(cè)重、彼此呼應(yīng)、同向發(fā)力的工作機(jī)制，二者在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)黨建工作中既具有互相支持配合的協(xié)作關(guān)系，又具有指導(dǎo)與被指導(dǎo)的互動(dòng)關(guān)系。這種雙重關(guān)系處理得好，就會(huì)協(xié)調(diào)一致、形成合力、事半功倍，反之則會(huì)相互干擾、加重內(nèi)耗。比如在實(shí)際工作中，個(gè)別機(jī)關(guān)黨委只重視黨組（黨委）的領(lǐng)導(dǎo)，使得機(jī)關(guān)工委安排的工作沒(méi)能得到很好貫徹落實(shí)；有的機(jī)關(guān)黨委不善于統(tǒng)籌、整合機(jī)關(guān)工委和黨組（黨委）布置的工作，長(zhǎng)期處于忙亂狀態(tài)，致使工作效能不高、難出成績(jī)。

（二）配套銜接的制度體系仍需完善。制度體系是由多個(gè)層級(jí)構(gòu)成的，一般包括根本制度、基本制度和重要制度3個(gè)層級(jí)。具體到機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)域，根本制度是黨章，基本制度是《條例》。黨章是黨的根本大法，是全面從嚴(yán)治黨的總依據(jù)和總遵循，規(guī)定了加強(qiáng)黨的建設(shè)的總體要求，對(duì)黨員、黨的基層組織和黨的干部分別提出具體要求，是機(jī)關(guān)黨的建設(shè)必須遵循的根本制度。《條例》以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以黨章為根本依據(jù)，貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求和新時(shí)代黨的組織路線，對(duì)機(jī)關(guān)黨建工作作出全面規(guī)范，是新時(shí)代機(jī)關(guān)黨的建設(shè)的基本遵循。實(shí)踐中，能與黨章、《條例》等頂層設(shè)計(jì)銜接配套的重要制度層級(jí)還相對(duì)滯后和薄弱。這些重要制度主要包括：對(duì)地方機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障作出全面系統(tǒng)安排部署的綜合性機(jī)制、因地制宜改革創(chuàng)新具有自身特色的專項(xiàng)性機(jī)制、解決落實(shí)保障機(jī)制中突出問(wèn)題的具體性機(jī)制等。

（三）制度執(zhí)行層面的瓶頸問(wèn)題亟待破解。制度的生命力在于執(zhí)行。目前，落實(shí)機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制還存在一些亟待破解的難題。一是制度意識(shí)淡化，推進(jìn)工作靠“尚方寶劍”、等上級(jí)授權(quán)的慣性思維嚴(yán)重削弱了制度的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和實(shí)效性。二是表率作用弱化，主要表現(xiàn)在黨組（黨委）這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”對(duì)黨建工作重視不夠，主要負(fù)責(zé)人第一責(zé)任人履職不到位，當(dāng)“甩手掌柜”，領(lǐng)導(dǎo)班子習(xí)慣于把機(jī)關(guān)黨建工作一攬子推給機(jī)關(guān)黨委，對(duì)機(jī)關(guān)黨建工作深入具體的研究過(guò)問(wèn)少、督促檢查指導(dǎo)少、幫助解決問(wèn)題少，從客觀上導(dǎo)致黨建工作和黨務(wù)干部被邊緣化。三是系統(tǒng)協(xié)調(diào)不力，對(duì)照《條例》規(guī)定來(lái)看，當(dāng)前機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制的系統(tǒng)協(xié)調(diào)合力作用還明顯不足。比如，機(jī)關(guān)工委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不強(qiáng)不硬，缺乏行之有效的激勵(lì)和約束手段，尤其是在監(jiān)督問(wèn)責(zé)方面失之于寬、失之于軟；黨組（黨委）的具體領(lǐng)導(dǎo)不嚴(yán)不實(shí)，思想上存在“業(yè)務(wù)工作抓不好就要挨板子、黨建工作抓不好頂多排位次”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，行動(dòng)上也沒(méi)有把黨建工作擺到突出位置來(lái)抓；“有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、密切配合”在理論上缺乏配套的制度文本支撐，實(shí)踐中也有待建立和完善相應(yīng)的溝通渠道和載體，調(diào)研中有基層黨組織反映，“有關(guān)部門”把各負(fù)其責(zé)當(dāng)成了分類領(lǐng)導(dǎo)、把密切配合變成了交辦任務(wù)，不僅沒(méi)有形成工作合力，反而加重了基層黨組織的負(fù)擔(dān)。

三、健全完善機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制的對(duì)策建議

制度的發(fā)展、完善、成熟、定型是一個(gè)動(dòng)態(tài)的實(shí)踐過(guò)程，機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制建設(shè)也要通過(guò)不斷在實(shí)踐中探索、研究、創(chuàng)新加以完善。

（一）聚焦“1+2+N”全域責(zé)任主體，完善機(jī)制建構(gòu)。機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制建設(shè)應(yīng)精準(zhǔn)聚焦“1+2+N”全域責(zé)任主體，“1”就是地方黨委，“2”就是機(jī)關(guān)工委和各單位黨組（黨委），“N”包括各相關(guān)部門、機(jī)關(guān)黨委、基層黨支部、黨員等，在補(bǔ)齊短板、深化改革上發(fā)力，形成責(zé)任閉環(huán)。

一是及時(shí)廢止修正不合時(shí)宜機(jī)制。以往對(duì)機(jī)制的廢止大多采用自行廢止的方式，這一方式的主要弊端在于執(zhí)行的延遲性和廢止的不徹底性，尤其是各地方建立的基層或局部性規(guī)章制度，自行廢止的時(shí)限和效率滯后問(wèn)題更為突出。鑒于此，健全完善機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制，首要的就是全面系統(tǒng)清理現(xiàn)有各類機(jī)制，及時(shí)做好機(jī)制廢止工作，避免失效或過(guò)期機(jī)制的不良影響和遺留效應(yīng)，讓新的機(jī)制能夠更快發(fā)揮職能作用，起到立竿見(jiàn)影的效果。

二是及時(shí)整合厘清責(zé)任機(jī)制體系。健全完善機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，只有充分整合與領(lǐng)導(dǎo)保障相關(guān)的各類機(jī)制，厘清其相互之間的歷史演進(jìn)關(guān)系和現(xiàn)實(shí)邏輯關(guān)系，才能最大限度地發(fā)揮機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)保障作用和整體功能。具體實(shí)施中，要堅(jiān)持以黨章、《條例》為主干，兼顧橫向、縱向兩個(gè)分支，逐一明確權(quán)責(zé)歸屬、實(shí)施主體、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果運(yùn)用，推動(dòng)機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障無(wú)死角全覆蓋。

三是及時(shí)新建完善相關(guān)配套機(jī)制。貫徹落實(shí)新修訂的《條例》為進(jìn)一步完善機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制提供了良好的機(jī)遇，在嚴(yán)格遵守和執(zhí)行《條例》規(guī)定的基礎(chǔ)上，要充分結(jié)合基層實(shí)際和地方特點(diǎn)，建立健全與《條例》配套銜接的工作機(jī)制，切實(shí)把中央的決策部署和《條例》的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。

（二）聚焦“機(jī)關(guān)工委”和“部門黨組（黨委）”，推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變。新修訂的《條例》對(duì)機(jī)關(guān)工委和黨組（黨委）的機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障職能進(jìn)行了較大調(diào)整，二者在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和具體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)黨建工作，這對(duì)健全完善機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制既是新的機(jī)遇，也是新的挑戰(zhàn)。對(duì)機(jī)關(guān)工委和黨組（黨委）來(lái)說(shuō)，當(dāng)前最需要也最迫切的就是找準(zhǔn)職能定位，迅速進(jìn)入“角色”，完成職能轉(zhuǎn)變。具體應(yīng)把握以下3個(gè)方面。

一是職權(quán)、職責(zé)的改變。要厘清機(jī)關(guān)工委和黨組（黨委）的機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)責(zé)，明確各管什么、管多寬、管到什么程度，重點(diǎn)把握機(jī)關(guān)工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職能和黨組（黨委）履行機(jī)關(guān)黨建主體責(zé)任的內(nèi)在關(guān)系和本質(zhì)要求，從而做到在設(shè)崗定責(zé)上符合實(shí)際、科學(xué)合理、更有效率。

二是管理角色的轉(zhuǎn)換。對(duì)于機(jī)關(guān)工委，在領(lǐng)導(dǎo)主體上要適應(yīng)從單一領(lǐng)導(dǎo)向與黨組（黨委）共同領(lǐng)導(dǎo)的轉(zhuǎn)換，在工作客體上要適應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)黨組織到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)黨組織和指導(dǎo)督促黨組（黨委）的轉(zhuǎn)換；對(duì)于黨組（黨委），則要完成對(duì)機(jī)關(guān)黨委以往的“指導(dǎo)關(guān)系”到現(xiàn)在的“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”的質(zhì)變。對(duì)應(yīng)管理角色的轉(zhuǎn)換，要一體化跟進(jìn)職責(zé)分工、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、流程再造和保障機(jī)制等事項(xiàng)的建構(gòu)，比如探索制定關(guān)于指導(dǎo)督促部門單位黨組（黨委）履行機(jī)關(guān)黨建主體責(zé)任的意見(jiàn)措施。

三是工作方式的轉(zhuǎn)變。在理順職能職責(zé)的基礎(chǔ)上，應(yīng)立足發(fā)揮治理效能、推動(dòng)機(jī)關(guān)治理科學(xué)化高效化。比如，注重強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和宏觀指導(dǎo)，重點(diǎn)包括及時(shí)對(duì)接黨中央和地方黨委的決策部署，圍繞中心工作和發(fā)展大局，研究部署貫徹落實(shí)措施；統(tǒng)籌謀劃關(guān)系本系統(tǒng)打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、全局性的重要工作事項(xiàng)，發(fā)揮制度的引導(dǎo)和規(guī)范作用；研究解決帶有普遍性、規(guī)律性、長(zhǎng)期性的突出問(wèn)題和沉疴痼疾等。注重精準(zhǔn)施策和深度攻堅(jiān)，著力破解機(jī)關(guān)黨建工作時(shí)緊時(shí)松、不嚴(yán)不實(shí)，不能一抓到底，“老大難”問(wèn)題久拖不決，沙灘流水不到頭等問(wèn)題。注重管理和服務(wù)同步推進(jìn)，堅(jiān)持該管的要管好、管到底，同時(shí)也要堅(jiān)持基層黨支部和黨員為主體，充分調(diào)動(dòng)其積極性、主動(dòng)性，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)。

（三）聚焦“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“部門配合”，強(qiáng)化制度創(chuàng)新。習(xí)近平總書記指出，要把抓好黨建作為最大的政績(jī)。這一重大論斷，著重強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的極端重要性，要求我們真正把黨建工作擺到更加突出位置，把黨建工作上升到前所未有的高度。健全完善機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制，必須把總書記的重要指示精神不折不扣落到實(shí)處。

從黨委領(lǐng)導(dǎo)層面，黨委主要領(lǐng)導(dǎo)每年應(yīng)專門聽(tīng)取機(jī)關(guān)黨建情況的匯報(bào)，對(duì)本年度機(jī)關(guān)黨建工作作出明確指示，分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)經(jīng)常對(duì)機(jī)關(guān)黨的工作提出具體任務(wù)和要求；黨委對(duì)機(jī)關(guān)黨建工作中遇到的困難、問(wèn)題要幫助或責(zé)成有關(guān)部門給予解決，要求各方面尤其是各單位第一責(zé)任人要重視、支持機(jī)關(guān)黨的工作；探索黨委授權(quán)，在黨委巡視巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下建立機(jī)關(guān)黨建工作巡視巡察制度，由機(jī)關(guān)工委牽頭，定期開(kāi)展機(jī)關(guān)黨建工作專項(xiàng)巡視巡察，推動(dòng)責(zé)任落實(shí)和問(wèn)題整改。

從部門配合層面，探索建立以地方黨委辦公廳（室）、紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)、組織部、宣傳部、政法委、機(jī)關(guān)工委等部門為成員單位的機(jī)關(guān)黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在機(jī)關(guān)工委，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，采取領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開(kāi)工作會(huì)議的形式，帶頭貫徹落實(shí)中央和地方黨委的重大決策部署，研究解決機(jī)關(guān)黨建重點(diǎn)工作、重大問(wèn)題，形成齊抓共管的工作合力。在這個(gè)格局框架下，大膽創(chuàng)新工作路徑和載體，探索建立機(jī)關(guān)黨建工作協(xié)同機(jī)制，有效解決多頭管理、職責(zé)交叉、“政”出多門等問(wèn)題，真正發(fā)揮機(jī)關(guān)黨建領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制的治理效能，推動(dòng)機(jī)關(guān)黨建工作高質(zhì)量發(fā)展。

（課題組成員：周華明、熊趙、王穎）

來(lái)源：《機(jī)關(guān)黨建研究》2021年第6期

( 編輯：謝淳子   送簽：謝淳子   簽發(fā)：梁穎 )